改革新常态下未来的风险

2015-12-18作者:郑永年编辑:郭超

政府在法制、监管、产业政策和社会建设上的作用需要加强。然而,加强政府功能的改革可能遭遇到以下几种风险。


第一,极端自由主义思潮可能带来风险。


自由主义过度强调经济增长和自由竞争,极端自由主义控制下的政府一方面忽视产业政策,另一方面,放任市场机制进入社会领域,比如医疗、教育和住房的高度产业化和市场化。一旦如此,不可避免地会导致经济陷入中等收入陷阱,而社会的不平等化会导致社会的激进化。



第二,同样,民粹主义的抬头对政府发挥应有的作用也会产生巨大的风险。


民粹主义过度强调缩小收入差距的重要性,对经济增长和增强国际竞争力强调不足。民粹主义提倡通过二次分配( 各种福利政策) 缩小收入差距。然而福利的过度扩张一方面会给国家财政带来巨大压力,另一方面福利扩张会引起通货膨胀,从而带来宏观经济的波动。其他国家在这方面有太多的教训。20 世纪90 年代末,在民粹主义的影响下,拉美一些国家的社会支出可占其财政支出的百分之六七十,而经济增长却远远滞后,同时通胀愈演愈烈。有些国家随之出现了大量资本外逃和债务危机。



第三,是否持续维持国家能力对政府发挥应有的作用是另外一种风险。


这里的国家能力主要指财政的能力。目前经济每年能保持7% 的增长,财政收入能保持双位数的增长。政府债务在2013 年还不到GDP 的40%。社会改革应抓住目前经济持续高速增长的时机,尽快建立社会保障制度。未来经济增长放缓后,财政资源相对紧张,同时社会快速老龄化,城镇人口增多,社会保障开支增长。届时,要建立社会保障制度的难度增大,甚至变得不可能。



第四,社会体制和社会政策的实施可能会有浪费和腐败的风险。


社会政策需要大量的财政投入,但并不能简单地认为,钱越多,公共服务就越好。在很多时候,人们所面临的往往不是钱的多少问题,而是钱如何用的问题。简单的投入不仅不能促成体制的改善,反而会导致体制的衰败。这已经表现在各个方面。例如教育领域,这么多年来,因为没有把重点放在教育和科研体制的改革上,而是放在财政投入上,这个领域已经出现了大规模、大面积的腐败。2012 年教育经费已达到2.2 万亿元,而申请审批这些经费的过程,往往出现腐败,投入越大,腐败越严重。又如公共住房,作为重要的社会产品,公共住房在这些年来得到了重视,但大部分公共住房建在交通和生活不便的郊区,并且聚集了大量的低下层社会群体,尤其是穷人。这个模式如果不能加以改变,公共住房模式可能演变成为欧洲和一些发展中国家已经失败了的模式即“贫民窟”模式。要实现可持续的健康发展,社会政策必须注重这些细节,加强效率。



最后,利益集团或者寡头对政府在法制、监管、产业政策和社会建设上的副作用会带来巨大的政治风险。


利益集团可能是来源于地方利益,也可能是经济寡头或部门利益。中国经济寡头的形成有其体制原因。在计划经济时代,整个国民经济是官僚经济,各级政府管理所有经济活动。在这个体制下,国民经济被部门化,分成石油、电子、钢铁、煤炭、水利等领域,并且是从中央到地方的垂直治理,形成了一种变相的“封建制度”。改革开放后,中国从计划经济转向市场经济,但经济管理的部门化制度特征并没有变,只不过是随着产业的变化,增添了新的经济部门,例如电信和金融等。



在20 世纪90 年代中期,中国政府对大型国有企业进行“抓大”的改革,就是组建庞大的国有企业集团,试图增强企业的国际竞争力。这个改革的本意没有错,并且从企业盈利的角度来看也很成功。不过,因为以市场为基础的现代企业制度建设没有到位,国有企业在不同领域形成高度垄断的局面。一个普遍的共识是,国有企业的高利润来自垄断而非市场竞争力。部门经济的高度垄断性便是经济寡头的经济制度基础。一旦经济寡头转化成为政治寡头,那么国家的分裂型政治将变得不可避免,情况犹如今天的乌克兰和叶利钦时代的俄国。在经济寡头已经形成的情况下,中国改革的要务一是尽快通过反腐败,切断经济寡头转化成为政治寡头的通路,二是通过企业制度的改革,限制和制约利益集团。

内容来源:书问

作者郑永年
出版中信出版社
定价45元
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