外国记者看中国户籍:十亿城民背后故事

2016-03-14作者:[英]汤姆.米勒编辑:郭超

随着20世纪80年代中国农村集体化的解体,户籍制度出现松动,至少有2.2亿中国人生活在户籍登记地之外的地方。但户籍制度仍限制着公共服务、社会福利。政府的种种新计划令人鼓舞,居住证这一替代性制度正覆盖到全国范围内的外来务工人员身上。但这还需要在财力上奋力一搏,让外来务工人员享受更多城镇福利。如果中国真的将社会保险资格同居民的户口剥离开来,那么,中央政府不得不承担更多的财政压力。


户口挂钩社会福利与公共服务:2.2亿国人却不在户籍地


东亚社会采用户籍登记制度的做法已有几百年的历史,家庭登记制度仍旧在中国台湾地区、日本、朝鲜和越南保留使用。户籍登记制度原本是为了给居民贴上具有基本属性的管理标签,与身份证制度颇为相似。不过,当中国于1958年引进现代户籍登记制度时,它增加了传统的户口要素和苏联式的压制性内部护照制度。现代户籍登记的设计初衷是让农业人口留在土地上耕作,并限制他们享受种种福利的权利。它把全体公民划分为农业人口和非农业人口,并把每个人所能享受的权利紧紧地限制于正式登记的居所之上。


户口制度一开始就把整个社会清晰地划分为两大部分:城市和农村。占少数的城市人口享有住房、就业、卫生、入学和口粮供应等权利,这一切大都由各自的国有单位进行供给。占多数的农村人口一直很少享有社会福利,全靠各自的土地获取食物和保障。随着20世纪80年代农村集体化的解体,这一简单并且严苛的制度开始有了松动。随着对人口流动控制的放松,户口制度逐渐失去了阻碍人口流动的主要作用。现在,至少有2.2亿中国人生活在户籍登记地之外的地方。不过,户口制度仍然限制着人们对于社会福利和公共服务的享受权利。进城的农村人可以临时性地在城镇里务工,但大多数不能享受卫生保健、物品折扣、住房福利,以及众所周知的向其子女开放的公立学校。


对数量庞大的进城务工人员来说,绝大多数人能得到城市户口的机会十分渺茫。他们属于一个独特的社会群体,既不算纯粹的农村人,也不算纯粹的城里人。户口制度不再是他们前进道路上无法攻克的堡垒,但它仍然是极为有效的阶层屏障,决然地把社会划分为城镇的享有和农村的不享有。西雅图华盛顿大学从事中国户口制度研究的专家陈金永教授说,这一差别化制度形成的,是“一座座具有无形围墙的城市”:进城务工人员可能在城市里生活,却不属于城市。他认为,户口制度“是产生不公平和不平等的主要因素,这也许是中国社会和空间分层的最关键的基础所在”。


因为进城务工人员被当作随时可能回到农村老家的临时性居民,各级政府和雇主很少将他们与城镇居民同等对待。中国于2008年开始执行的《劳动合同法》规定,具有正式用工合同的进城务工人员享有一定的社会保障权利。但这一系列的法律却很少得到强有力的落实。同时,雇主对绝大多数进城务工人员的雇佣都是非正式的。作为地位低下的外来者,他们通常被当作经济炮弹的牺牲品。中央政府曾经要求各级地方政府采取更进一步的措施,向外来务工人员提供卫生保健和学校教育,但在全国范围内,却看不到齐心协力解决这一问题的迹象。各级城市政府一般只会拿出最少的钱去防止社会的不安定。


现行制度的不人性之处显而易见:外来务工人员干着最脏最累的活儿,却拿着最低最少的社会福利。数以亿计的外来务工人员已经在城市里生活了许多年,却依然滑稽地坚称他们是合理合法的“农村人”。不过,把进城务工人员排除在城市福利制度之外,在经济方面倒是具有正面的作用:30多年来,户口制度让中国在廉价的基础上极为有效地进行着工业化。所谓的“中国价格”,数年来让中国制造和出口的产品比其他任何地方的都要廉价,而这,正源于雇用了数量庞大、源源不竭的廉价进城务工人员。正如陈金永所说的,“没有城市户口的进城务工人员,已然成为助力中国经济引擎运转的最强有力的人力螺丝钉”。户口制度改革的第一步是要说服政府官员们,改革具有经济和社会两方面的理由。



1998年取消流动人口限制,允许户口迁移


在实行现代户口制度的前40年内,中央政府对于户籍登记和人口迁移采取了严格的控制。城镇社会福利来源于中央财政,北京决定着哪些农村户口持有人可以转为城镇户口持有人,但配额极其紧张。胸有大志的农民只有少数几条路可以尝试。比如,参军并农转城,或者进入国有企业本就不多的就业岗位。个体的迁移如此受限,以致户口制度所带来的最关键的差异仅限于“农村”与“城市”之间,因为几乎没有人生活在户籍登记地之外。


90年代后期,随着大范围管理方式的改革,这样的情形有所改善,中央政府将户口控制权下放给了地方政府。自此以后,转为城镇户口的准入要求改由各地方政府自行决定,这意味着,目前各种户口之间的关键性差异由“农村”与“城市”之间的差异,转为了“本地户口”与“非本地户口”之间的差异。某个城市的长住居民只有在具备了本地城镇户口的情况下,才能享受全部社会服务——教育、医疗、社保等。在搬离自己的正式登记居住地之后,不管农村居民还是城镇居民,都只有缴纳额外的费用才能享受当地的社会服务。不能取得当地户口的做法既能阻止农村进城务工人员拉家带口进入城镇,也能防止城市熟练工人和专业技术人员“跳槽”去别处谋职。


1998年,国务院通过了公安部提出的一项条例,取消对国内人口流动的若干限制。新的条例允许各级地方政府向先前由于不同的户口登记规定而两地分居的夫妻提供户口迁移,允许18岁以下人员自愿跟随父母一方进行户口登记(而不是原来通行的随母亲一方登记)。为了刺激对各大城市的投资,地方政府被要求向投资方、专业技术人员及其家庭成员提供配套的城镇户口迁移。这些改革措施使城镇居民较为容易地在各城镇之间实现户口转移,也使具有一技之长的农村进城务工人员可以登记成为城镇居民。


位于华北地区的河北省,其尘土蔽日的省会城市石家庄,是最雄心勃勃的早期改革城市之一。石家庄在2001年就急切地开始了改革,通过吸引外来拔尖人才和向数以千计的早已在城市里安家落户的外来务工人员提供本地户口的方式,刺激其相对落后的经济发展。市政府甄别了应该放松登记限制的八种人员类型,包括教师、商人、投资者和大学毕业生等。不寻常之处在于,它增加了一种类型:进城务工人员。条件只有一个:外来人员要在城市里生活并工作满两年。《中国青年报》为此刊登了一篇激动人心的报道,宣称石家庄的实验将“打破”户籍登记的界限,并为全国其他地方提供了“革命性的模式”。


石家庄的改革要比全国多数大城市走得远,但实际情况与媒体的宣传相去甚远。关于外来务工人员取得石家庄所提供的城镇户口的人数,各种报道出入很大,少的只有11 000人,多的却有70 000人,有的报道甚至说受益的外来务工人员多达30万人。有一点可以肯定,石家庄的户口改革既没有取消户口登记,也没有取消外来者的落户条件。相反,它们只不过是降低了变身为城镇居民的门槛而已。再者,石家庄的改革只是暂时性的:计划执行两年之后,当地公安部门提高了登记的门槛,只为有效地防止更多的外来务工人员加入城市市民的大军。


即便过了10年,石家庄的改革在全国的改革进程中仍旧极具代表性。极少城市官员有完全放弃户口管制的热情,他们担心一旦开闸,“洪水”将会淹没一切。至今,地方政府的官员还在沿用河南省会郑州的做法,并把它当成继续实行严格的户口控制的如山铁证。郑州在2001年引进了一些与石家庄非常相似的做法,结果使得城镇户口申请人数急剧增加。这些申请既来自长期生活在城市边缘地区肮脏的批发市场的外来务工人员,也来自居住在卫星城镇,并希望提升子女教育水平的居民们。官员们担心,大量涌入的新增人口会使基础设施和种种服务的负担大为增加。2003年,市政府承认改革失败,并重新实行原来在城镇户口方面的严格控制。



改革悄然进行:剥离公共服务与户籍,设立居住证


2011年8月,国务院发展研究中心出版了一本著作,认为政府应该建设更加公平合理的社会,使外来务工人员能够共享城镇化的成果。该书大胆地指出,由于未能把外来务工人员与城市居民完全平等对待,从而导致了许多“社会疾病和社会危害”。该书还说,制定的各项政策应该让外来务工人员充分享受包括住房和福利在内的种种社会服务,在适当的雇佣保护下进入城镇企业,并让他们的子女免费进入当地的各级学校。


6个月之后,也就是2012年年初,户口制度改革再一次被提上了政治议程。一则公告称:长住型外来务工人员及其家庭成员在地级城市应该能拿到本地户口。省会城市和其他大型城市依然不在此列,但进入城市社会的门槛在逐渐降低(说慢慢冰释也许更好一些)。他们还要求各级地方政府不要将安排就业、职业培训和子女入学等资格同户口身份捆绑在一起。温家宝随后在一年一度的全国人民代表大会上指出,政府要充分优先地把在城镇具有固定工作和稳定住房的进城务工人员登记为永久性城镇居民。


将基本的公共服务同户籍身份剥离的做法,已经在全国好几个地方悄然开始。自2009年以来,深圳、浙江、广东、江苏、重庆和成都等地都已启动居住证制度,让外来务工人员可以享受当地的社会服务。有些地方实行的居住证制度独立于全国通行的户口登记制度,让外来务工人员比较容易地就能享受一些有限的社会服务。包括上海在内的一些地方虽然设定了较高的资格门槛,但也给出了比较综合的社会保险打包计划。其他一些地方兼而有之,既向临时居住证持有者提供有限的享受资格,也向永久居民提供完全的享受权益。



重庆26%农民不愿转城镇户口,因没地消费高补偿少?


自从重庆和成都在2007年被同时选中作为城乡统筹的改革试点以来,重庆开始大刀阔斧地改革一些根深蒂固的全国性制度,涉及土地、房屋以及户籍登记制度。有些改革意在提升市场的角色意识,在农村地区更是如此。


重庆的城镇化目标在全国最为宏大。官员们计划在2010年至2020年间将1 000万农村居民搬迁进城,城镇化比例则从50%增加至70%。这样的改革意在提高农村居民的生活水平,同时降低重庆范围内农村地区的体力劳动增加值,因为农村地区的户均耕地面积只有不到1亩。决策者打算,让农民与城镇居民的人均收入比例从微不足道的28%增加至更有尊严的40%。在以山地为主的重庆,农村地区相当拥挤,而其城乡居民日益拉大的收入差距则全国皆知。2000年,城乡居民人均可支配收入的差距是4 000元,这一数字到2010年时增加了3倍多,达到了13 000元。


重庆城乡统筹的第一阶段于2010年至2011年得以实施,300万持有当地农村户口的进城务工人员被转成了城镇户口(尽管尚不清楚他们是否全都及时获得了所有的城镇福利)。这其中包括近230万在城镇具有稳定工作和固定住房的长期进城务工人员及其家人,以及70万大中专毕业生。更为棘手的第二阶段执行期为2012年至2020年。官员们希望说服700万个农民放弃他们在农村的宅基地,并以此换取城市生活——这一设想完全不同于向已经定居于城镇的外来务工人员提供城镇户口。为了顺利推进户口转换工作,移居城镇的农民可以将农村土地所有权继续保留三年时间。


黄奇帆市长将这一过程简单地比喻为脱去粗糙的农民外衣,同时披上更为华丽的城市外套。不过,说服农民放弃土地远比这个比喻的含义来得艰难。很少有进城务工人员说自己希望得到城镇户口。“我不想失去农村户口。”正在重庆的市中区休息的一位进城务工人员李先生告诉我,“农村的生活好过得多,我自己想种什么就种什么。”李先生的村子远在两小时车程之外,他在十八梯租住的廉价木板墙房屋摇摇欲坠。“我进城只是为了挣钱。”他说。


农民秦先生的村子距离重庆200公里,他目前跟女儿住在城市里。他的女儿31岁,是一位会计,在城里有住房也有户口。但秦先生和他的妻子依旧保持农民身份。“新闻上说,到2020年的时候,重庆将会有2 000万人拥有城镇户口。”他见多识广地说道,“我们可以马上把农村户口给转掉,但我们不想,因为我们都老了。我们拿城市户口有什么用呢?”许多年轻的进城务工人员怀有类似的想法。国家人口和计生委在2010年对106个城市进行过一项调查,只有26%的受访进城务工人员表示,会在可能的情况下选择转成城镇户口。


政府推动城镇化的迫切愿望会冒险性地将人们拉入城市,而他们并不真正愿意搬迁,或者说在政府还没有对他们的就业准备妥当时,他们是不愿搬的。在鱼嘴,这个毗邻重庆北部大型经济开发新区的小镇,这一问题尤其明显。为给经济开发区腾出地方而被推倒房屋的农民,虽然住进了城市公寓楼,但只能靠政府的救济度日。靠开摩托车干点小差事挣点零花钱的陈先生是一位年轻农民,他说官员们曾经答应过每亩地给他们70 000元的补偿,并将安置农民转成城镇户口,但土地出让几个月了,他根本没有拿到任何补偿。“我宁愿过种田的日子。”他说,“我现在什么都得买,可镇上的生活消费高得多。”这是曾经靠土地维持低成本生活的农民一致的抱怨。


还有一个问题,那就是城镇化数量的目标给了官员们践踏个人权利的动因。很多情况下,将农村户口转成城镇户口带有强制性质:例如,农村户籍的大学生如果不登记为城镇人口,将不能顺利毕业。“包括政府在内,谁都对城镇化的目标能否实现心里没底。”重庆大学经济学副教授周文兴说道,“我非常担心他们采取过激行为,而不是以人性的方式执行改革。”在总结重庆的城镇化政策时,世界银行提出警告,说“户籍制度改革的目标应该大胆一些,但推进改革的步子应该渐进一些……只推动改革却不注意潜在的风险,这样做既有政治的危险,也有经济的危险”。


降低社会和经济统筹方面的门槛是值得称道的目标,但城镇化目标不会自然而然地变成现实。如果重庆的领导者不能向进城务工人员提供其承诺的社保福利,那么这座城市在城镇化方面的种种政策都将是灾难性的。实现可持续发展的城镇化过程的关键,首先在于促进长期性就业岗位的增加,其次是要消除人们到这些岗位上就业的障碍。将固定数量的人口迁移进城而不管其是否被雇佣,这样的政策具有极大的风险性。一旦政策失误,那些没有工作、没有土地、没有一切的农民就只能在重庆的街头四处游荡。



"户改"成本巨大:城镇居民社保80%出自公共财政


重庆市规模宏大的户口制度改革走在了很多城市的前面,而其财政方面的问题在全国也具有很强的代表性。在中国现行的财税体制下,最大的问题也许是各地要为自己的户口制度改革承担成本。从全国范围来看,满足数量庞大的城镇大众的需求所需的成本,主要靠经验式推测。根据在嘉兴、武汉、郑州和重庆所作的调研,国务院发展研究中心作过估算,以2010年的物价水平为基准,为新增的每一个城镇居民提供终身社保的费用将达到10万元左右,其中的80 000元将由公共财政支付。如果中央政府愿意解囊相助,那么,各项改革的成本地方将更能承受得了。


假定中国在未来20年内将城镇社会福利覆盖至3亿进城务工人员,国务院发展研究中心的估算结果是,中国将会在每年形成一张1.5万亿元的巨额账单,也就是说,是2010年GDP的3.8%。如果每一个人减去20 000元,也就是发展研究中心认为可以由个人和用工单位支付的这一部分,那么,地方政府每年的负担将减少至1.2万亿元,也就是2010年GDP的3%。纵观全局,政府的总开支占到2010年GDP的22.6%。换句话说,为了承担这一额外负担,政府的支出将会占到GDP总量的26%——虽艰难,但可控。“公共财政对于实现外来务工人员城镇化的支出并非无法承受。”发展研究中心最后写道,“问题的核心在于,各级政府是否有能力调集到这么多资金。”


调集资金到底会有多难,这取决于诸多变量,尤其是城镇化进程和经济增长的速度如此之快。不过,中央政府的政策制定者需要作出决断,城镇化和户口制度改革的资金该怎么解决。谁都不完全知道,追求更公平的、具有社会包容性的城镇化进程会有怎样的财政意义。如果中央政府最终认为时机成熟,应该结束社会分层现象,并把进城务工人员纳入城镇社会福利体系,那么,它就应该公平地承担自己应有的份额。强制要求地方政府承担所有的重担既不可行,也存在潜在的风险。


与此同时,此前的证据表明,重庆潜在一种困境。农村居民大都不想放弃自己的土地,官员们只好采用强制手段来实现城镇化目标。很多进城务工人员买不起公共住房,当地经济也难以为他们提供足够的工作岗位。重庆的财政模式有赖于应用国家掌控的资本去实现宏大的社会目标。而这种依赖于通过人为推高土地价值获取银行贷款的方式,看上去与其他地方政府不太靠谱的融资模式惊人地相似。


作为中央直辖的大都市和西部开发战略的焦点,重庆市得到了中央政府异乎寻常的强力支持。2012年5月,中央媒体报道,国家开发银行将向重庆的保障性住房建设项目以及其他基础设施建设项目额外注资。在其声名狼藉的前领导者倒台之后,重庆的迅猛发展应该能够持续。


重庆十分幸运,能够得到国家巨额的资助。而其他绝大多数城市就没有这样的运气了:他们在很大程度上要自己为城镇化进程买单。如果中国真要建立更加公平合理的户籍登记体系,中央必须主导并部分资助相应的改革。不过,中国没有理由不把社会福利的分配同户口身份剥离开来。这样做,户籍登记制度才可能像在中国台湾地区和日本那样,成为一种简单的社会记录系统。


内容来源:搜狐网

作者[英]汤姆·米勒
出版鹭江出版社
定价35元
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