特朗普上台后面临的最大风险是什么?

2016-11-09作者:[美]罗特科普夫 (Rothkopf,D.)编辑:搜狐读书

在刚刚结束的美国大选中,特朗普击败了希拉里,将成为美国新的总统。在知名学者戴维-罗特科普夫看来,与手忙脚乱的小布什、奥巴马相比,"川普"似乎赶上了好时代:美国劳动力合理增长、科技力量愈发强大、资源储备丰富、制造业回暖、竞争对手低迷...然而喜中藏忧,"川普"也面临着巨大风险...


  

克服恐惧是智慧的开始。

——伯特兰·罗素

  

美国总统是世界上最孤独的工作。至少话是这样说的。如果在谷歌图片上搜索“美国总统”这几个字,奥巴马的图片就会出现。这是真的。

  

没有人能理解每任总统每一刻承受的巨大压力,或者他或她必须担起的责任。但是让白宫主人有所宽慰的是,没有一个总统能单独做好工作。

  

为了履行总统就任誓词中“维护、保护、防御”的责任,当代的每一位总统都要能管理世界上最大、最复杂的机构(光美国国防部就是世界上最大的雇主,雇用了320万人)。他或她必须找出方法,发起、管理在美国政府、美国五十个州、各个城市、世界其他国家、国际组织以及大量私人机构、非国家行为体、个人之间的合作、交流和冲突。总统的工作更加令人苦恼的是,他或她还要面对美国3.15亿人民以及宾夕法尼亚大街难以管教、有时甚至脾气很坏的535名议员(更别提议员们的助手、媒体以及网上的批评者了)。


  

这就意味着,总统这份孤独工作的核心是极端复杂的合作工作。只有好的经理人和合作者才能成功。如果失败了,那是因为他们没能下放权力、和团队有效沟通、在必要时发挥领导力、以必要的开放心态倾听意见以及选择正确的合作对象。

  

与世界其他地区打交道时,合作的工具就是国家安全委员会。这是美国总统在国际事务上获得辅佐的必要机制,总统也必须通过这一机制监督自己决定的落实情况。国安会成立于战后的1947年,富兰克林·罗斯福总统尽管担任“经理人”角色时有所欠缺,但也是一位成功的总统。国安会的成立是当时美国政府高层的共同愿望,期待在未来的危险时代,这一机制能够让事情变得更好。

  

1947年的《国家安全法》规定了国安会的成员是总统的高级幕僚,同样也暗示应有职员来支持这一机构。结果这么多年以来,国安会的规模变化起起伏伏,总体是往更大的方向发展,但其变化总是反映了总统的愿望。美国再也没有另外一个机构,它的规模、大小、角色、执行的细节都完全依赖于每一任总统。每一任总统的国安会都是他想要的,或是他值得拥有的。正如我们看到的那样,总统可以任意甚至是随意赋予或减小个人的权力。如果总统选择咨询一个低级别工作人员或是高级政治幕僚,而不是国家安全顾问或是国务卿,如果他在幕僚之间有偏好,就等于用自己的注意力改写了美国政府的组织章程;他可以只是偏了偏头,或只是在白宫南草坪上走一圈。因此,国安会的组织架构,它如何在美国各机构、美国与其他国家之间发挥作用,必须成为新总统的优先考虑,因为无论新总统是否故意这么做,他或她都将塑造、改变这一机构;无论是主动还是被动,他或她都需要管理国安会。

  

在过去十年中,我们看到国安会机制的成功,国安会提供了国家运转所依赖的日常服务,但我们也看到国安会的运行不畅甚至失误,从根本上震动了世界,让大家对美国的世界地位质疑。我们看到了小布什政府竭力吸取第一任期的教训,也看到奥巴马政府没能汲取经验。我们看到高级官员对过去的教训置若罔闻,也看到他们和他们应当服务的机制对世界变局大感吃惊,对新生的通信技术、潜在的危机毫无准备。动荡残酷的世界对领导力提出需求,他们却毫无回应。


  

我们知道风险。因此,当新总统2017年1月宣誓就职并入主白宫时,这个人不仅有必要对如何使用国家安全机构有清楚的计划,还必须知道要如何改头换面。幸运的话,如果新总统能够听取建议,研究诸如此书中谈及的历史故事,那么将会在执政首年也就是这个机制建立70周年时找到应对挑战、重塑机制的最佳办法。正如70岁的事物或人一样,汲取历史精华、继续放眼未来、坚持与时俱进是取得成功的关键。

  

幸运的话,椭圆形办公室的新主人将不会面对以危机为主题的阶段。但事实上,每当美国国运暂时低迷时,衰落主义总会相伴而生。未来这一论调可能会减弱,但还会有其他我们已经讨论过的恐惧时代的心态表现。无论谁赢得大选都会依循各竞选人参选时的说法,对未来做出最乐观的描述。这就是近年来美国总统选举的运行方式。某位竞选人能赢是因为美国人相信他或她能终结小布什和奥巴马时代弥漫的不安情绪。正如选民希望小布什能够结束克林顿执政末期的争议和分歧,希望奥巴马能够终结小布什造成的极化和国际上的挫折,某位竞选人能够胜选,总是因为他或她能够令人信服地证明自己比前任做得更出色。

  

幸运的话,选民将意识到,选择一位有国际事务经验的竞选人在现代世界至关重要。那些国际事务经验丰富的总统处理相关事务通常最有效率、最有创造力,典型的如艾森豪威尔、乔治·H.W.布什,甚至理查德·尼克松。接下来是那些有一定国际事务经验的人,他们能从错误中汲取教训,首先能想到的最佳例子就是比尔·克林顿。而那些没有国际事务经验的人几乎都会犯下重大错误。

  

下一任总统成功与否当然并不完全取决于总统的政策,还与当时美国国内的趋势和事件有关,与美国在世界的地位有关。

  

从这方面看,相比小布什和贝拉克·奥巴马执政前,下一任总统可能会面对更好的一副牌。

  

2017年,美国仍将是地球上最富有、最强大的国家,美国的经济会增长,继续从75年来最糟糕的经济危机中恢复过来。此外,美国作为地球上最富有、最强大的国家,其领先优势不只是一点点,而是很多。


  

按照购买力平价计算,中国国内生产总值或许会超过美国,但是按人均算的话,美国在许多方面明显领先,比如自然资源,比如把资源转化为全球实力的能力,比如资本市场的活力和深度,比如私营行业、科学家、科技人才以及其他创新人员重振美国的能力。我们独一无二的国际联盟网络亦是如此,这份资产或许老旧,需要更新,但历史上任何大国都无法与其规模比肩。我们的体系尽管有缺陷,也有不公平之处,但自身就蕴含创新的种子。这就是为什么我们能比其他发达国家更快从经济危机中恢复。你或许不喜欢“不良资产救助计划”,但是当美国政府把美国金融界领袖召集在一起,借助能使用的资源做出艰难抉择,真可谓刮骨疗伤。

  

正是出于这些原因,大家还会期待美国扮演世界领导的角色,而美国还会继续从这个期待中得到无形的益处。在过去两任总统执政期间,我们见证了怀疑美国领导角色的时刻。没有一个国家可以像美国那样发挥领导作用,而且所有的大国行动前都会向美国求助。尽管令人不舒服,但最能衡量这一点的是,当只有美国能够承担领导角色而其却未能挺身而出时,我们可以明显感受到世界上许多人表达出失望之情。在美国入侵伊拉克的那段黑暗时刻,谁能料到几年之后,中东的亲密朋友会批评下一任总统做得太少,而不是做得太多?要保持平衡难于上青天,或许是不可能的。总会有批评之声。但没有任何一个国家会面对这样一种期待和负担,有时这是巨大的资产,有时又是巨大的债务。

  

新形势的发展可能会支持美国复兴的论断。其中一项发展就是,我们逐渐认识到自己躲过了子弹,过去几年中安全度过了动荡。另一点就是,由于新能源的发现,美国可能成为世界领先的能源消费者以及生产者。仍然没有一个国家能像美国那样,在太空、天空、海洋以及陆地具备投射能力,此外美国还发展了新能力,通过新科技投射影响力。很多新科技都发源于美国本土,美国的科学家、公司、政府机构是世界当之无愧的行业领先者。比如说,网络领域主要由美国主宰,而世界的商务、政治、教育、社会交往都是在网络上进行的。美国有世界最顶尖的高级教育体系,是3D打印、高端制造、生物科技等新一代科技的引领者。此外,美国还有巨大的地理优势。我们两个最近的邻居和贸易伙伴——墨西哥和加拿大都是和平、富裕的友邦。两个国家能源丰富、生产能力不断增强、生活水准不断提高,与美国保持紧密的关系。事实上,人口趋势也显示美国影响力会回升,根据预测,到2050年美国人口可能会达到4亿,且由于美国欢迎移民,美国人口比欧洲、日本、中国的人口要年轻。墨西哥人口将达到1.5亿,加拿大将达到4100万。此外,如果趋势不改变,中国人口可能会开始萎缩,而且中国人的平均年龄会比北美国家的人要大上几岁。当然,美国的四周就是“流动资产”——大西洋和太平洋。身在两洋之中,美国能让自己隔绝于世界上的很多问题。

  

出于上述原因,再加上美国很多潜在对手都有经济、社会、政治上的困难,甚至都面临巨大的转型挑战,有理由推测,美国在未来的几十年可以发挥一直以来的中心作用。为此,美国下一任甚至下下任的领导人一定要解决一系列挑战。过去几年发生的事情说明,在管理和发展美国国家安全和外交政策方面,仍有一些紧急的优先事项需要处理。

  

正如十年前一样,要发现美国哪里能做得更好,线索就在身边——在过去十年的错误中吸取教训,在世界提供的其他线索里寻找灵感。其中值得关注的一点就是过程、机制的“缺口”或缺陷,通过研究小布什和奥巴马政府国家安全架构的作用及失灵,就可以得出教训。另一个值得关注的领域是与大趋势或新兴话题相关的智力、理念、政策不足。在一些特别薄弱的环节,这两个缺口可能会互相交叉影响。下一代美国国安会的管理者在重塑这个灵活的机制、重新思考美国国家安全和外交政策机制运作时,一定要将这两个缺陷牢记在心。

  

既有的一些案例研究充分说明了小布什时期国安会架构的优点。诚然,这样说显然会让很多人震惊,因为不少人仍然用他在位头四五年犯下的大错来衡量他的整个总统任期。在小布什第一任期里,尽管国安会里都是兢兢业业、才华横溢的人,这一体系却断裂了,制定的政策以及后续的执行很糟糕,在美国现代史上都少有。


  

出现这些问题的原因,本书以及《美国国家安全委员会内幕》一书里都做了全面分析:“反应式”政策;意识形态驱动决策;无法实行连贯的政策过程;副总统和国防部部长叫停、隔绝了国务院等机构的不同意见;一些人绕过体系工作——开后门、忽视决定、将自己个人的建议递给总统;没有清晰、可问责的决策过程就做出重大政策决定,如解散伊拉克军队;总统经验不足;国家安全顾问太多时间直接服务于总统,而很少管理机制;在人事问题上犯了大错。

  

接下来是第二任期。政府更换了一些关键岗位的官员,国安会调整了结构和方式,重新回到最佳状态,工作表现大大提升。国安会并不需要改头换面,只需要留意一些长期存在的准则。斯蒂芬·哈德利曾经研究指出,这些准则是布伦特·斯考克罗夫特的产物。大家都把斯考克罗夫特当作国家安全顾问的模范标杆。哈德利认为,国家安全顾问是一份幕僚工作,其重要性并不是成为发言人而与国务卿争权夺势,也不是在政策操作层面大放异彩,不必满世界穿梭处理重大协商。哈德利的管理哲学清楚无误,那就是应当作为诚实的掮客传递各方观点,赢得和维持内阁官员对自己的支持。尤其重要的是,哈德利不仅一开始深得总统信任,国务卿康多莉扎·赖斯之前担任哈德利副手时就和他关系密切、合作无间。随后,资深国家安全专家鲍勃·盖茨也加入了,盖茨曾担任布伦特·斯考克罗夫特的副国家安全顾问,他尊崇严格的决策流程,很快解决了拉姆斯菲尔德留下的问题。拉姆斯菲尔德这个人痞气十足,不受控制,常常会创造性地想出有趣的主意,但又会被自私自利的官僚思想所推翻。一个强势、尊崇决策流程的白宫办公厅主任也至关重要。大家通常会低估国安会和整个政府运行的重要性。在所有官员中,总统在树立政府文化方面几乎扮演最重要的角色。白宫团队继续吸纳人员,因为只有团队成员提升,整个团队才能更强。汉克·保尔森加入了团队,在他最熟悉的领域担任领导。保尔森不仅擅长应对金融危机,还熟悉中国事务,算得上是另一个加分点。保尔森、盖茨和赖斯都致力于管理好自己的机构,这是政府成功运作的又一条经验。

  

最大的改变则是总统努力想学会如何做好这份工作,如何给自己的团队授予权力,如何参与解决最棘手的问题,还有如何接触世界上的其他领导人——这些重要的工作都需要总统全情投入。没有人会认为小布什是一位伟大的总统,但如果给总统的进步程度打分,他会拿到高分。小布什和他的团队取得了一些名副其实的重要成绩,但他们犯下的错误通常遮蔽了这些成就。

  

简而言之,当基本准则得到认可和遵循后,整个体系就会运转得很好,而且当出现一些不好的情况时(正如以后也会出现一样),体系能够迅速得以修复。这些情况包括:团队中的不同成员成为“有害因素”;突发事件让体系运作模式变糟;政治对管理方面的影响过大;或者总统还未做好领导团队的准备。


  

奥巴马执政期间,这些基本的经验教训再次浮现,有时候并未借鉴从前。比如总统允许资历较浅的官员在决策程序上绕过琼斯将军,削弱了琼斯的威信;一小群政治顾问和“信徒”创造了排外、平行的小圈子决策流程,导致国安会和内阁许多官员无法发挥应有的作用;总统与自己的团队和国际领导人保持距离。在奥巴马任内,国安会越来越多地参与反恐行动的微操作,或者取代国务院与国际高级官员打交道,或者从事高调的国际事务,这样一来,国安会逐渐步履蹒跚,难以发挥战略规划、协调政策制定和监督政策执行的核心任务。同时,正如我们所见,高级国家安全官员无法理解核心的经济或科技问题,无法向政府中真正懂得相关知识的人获取所需的建议与协作。但是,我们也看到,一旦坚持遵守处理决策流程的核心准则,就会产生明显的积极结果。这在汤姆·多尼伦任职期间最为明显,在抓捕本·拉丹的最后几天中,总统参与决策,果断坚定,并且能够统领决策流程;内阁部长级官员与白宫密切协作,总统赋予他们权力,而且劲往一处使,在奥巴马第一任期提出了亚洲再平衡;2011年的有效决策催生了新的《削减和限制进攻性战略武器条约》;运作伊朗核谈判和制裁过程中出现新元素。相反,如果不留意过去的经验教训,如果总统和他的团队进步不足,那么第二任期的表现会远比第一任期糟糕。

  

仅仅从才能看,苏珊·赖斯作为国家安全顾问一点都不比前任们差,但在我撰写本书时,还不能确定她是否愿意或能够成为那种幕后经理型国家安全顾问,而这恰恰是该职位必须做到的。她前往阿富汗或以色列执行高调任务时太爱出风头,表现得像是国务卿而不是国家安全顾问(多尼伦也执行过类似任务,但在媒体上要低调得多)。赖斯没有真正努力建立与内阁同僚之间的信任,白宫、国务院和国防部时常出现紧张与分歧。根据国安会人员的说法,赖斯在大型会议上斥责她的团队,疏远了其中一些成员。国安会日益成长为影子内阁,赖斯无意扭转权力逐渐向国安会集中的趋势,总统本人也没有要求她这么做。其实,他们似乎并不明白,由于扮演了白宫无法承担的角色,因而无法发挥应有的作用,比如战略规划、监督执行积极和有创造力的决策流程。

  

重要的是,正如小布什第二任期、克林顿第二任期、里根第二任期后期国安会展示的那样,成长、学习、进步是可能的。但这有点像一个老笑话:换(改变)一个灯泡要多少个心理分析师,结果是只需要一个,但是灯泡必须自己想要改变(换)。


内容来源:搜狐读书

作者[美]罗特科普夫 (Rothkopf,D.)
出版社会科学文献出版社
定价98元
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