PPP案例实施——县级市政道路

2018-07-31作者:童玫, 刘军, 编著编辑:书问阅读

市政道路是县级政府最关心的项目,这类公益性项目如何做成PPP是县级政府官员非常值得学习的。


一、项目背景

对于市政道路这种非营利性公共产品的提供,是县级政府最为关心的事情了,市政道路的通畅不仅可以缓解交通压力、提升城市形象,而且可以迅速提升道路两侧土地的地价, 增加财政收人。对于公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁等)多由地方政府发起,采取以下方式加以运作。


1. 委托运营(O&M)

它指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。


2. 建设一运营一移交(BOT)

它是指社会资本负责基础设施的建设和融资,项目建成后资产所有权归属政府,在特许经营期内政府将资产的运营维护职责委托给项目公司,由项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。特许经营期到期后,项目无偿移交给政府。


3.建设一移交一租赁(BTL)

它是指社会资本负责基础设施的建设和融资,项目建成后所有权归属政府,在特许期内特许权人将项目出租给政府使用,租期届满后政府完全取得项目。


4. 设计——建设——融资——运营(DBFO)

它是指项目从设计开始就特许给社会资本,直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。

在目前实施的PPP案例中,公益性项目大部分采用的是BOT方式。

如何把公益性项目做成PPP项目:

①将非经营性项目与经营性项目打包;

②政府购买服务或给予补贴;

③将项目拆解,政府承担部分建设内容;

④与相关产品、服务的供应商合作;

⑤与项目受益者合作。


二、实施过程

1. 项目概况

某县扩容提质基础设施项目,包含市政道路、桥梁、公园等多个子项目,估算投资40亿元。该县人民政府授权该县城投公司为本项目的实施机构。各子项目建设期不超过2年的按2年计算,超过2年的按实际建设期计算。


2. 操作流程如图所示


1.png

项目操作流程


3. 交易结构

政府通过政府采购流程(公开招标)进行PPP项目采购, 选择社会投资人。项目的社会投资人依法能够自行建设的,在遵循相关法律法规的规定下由社会投资人负责施工。政府授权出资人与社会投资人共同出资组建PPP项目公司,政府授予项目公司特许经营权,由项目公司采用“建设-运营-移交”(BOT)方式投资、建设、运营和维护相关项目。在满足可用性付费的条件下,在特许期内政府方按政府付费方式向项目公司支付费用,项目公司收回投资并取得回报。特许经营到期后,项目设施移交给政府指定机构。


2.png


4. 回报机制

回报机制采用政府付费的支付方式。根据项目的实际情况,付费包括年财政补贴及股权转让价款。县政府锁定 5700余亩国有经营性土地的出让收益将用于本项目的财政补贴以及股权收购的支付。如果上述资金不足以支付,由财政安排其他资金补足。上述锁定土地出让收益及县财政补足的缺口部分均列入政府中长期财政预算,并取得县人大审批。


本项目主要为城市道路、公园、桥梁等公益性基础设施,基本无经营性收人,政府付费是社会资本方取得投资回报的主要途径。在实施方案的制定过程中,应重点考虑项目的支付体系及保障方式,应尽量明确项目的付费来源,将政府付费依据现行制度纳人财政预算,在纳人预算的情况下,还需要设计有关条款以保障政府方履约,同时也便于项目公司进行融资,保证项目的顺利实施。当地政府锁定了相应的经营性土地出让收人作为政府付费来源,政府方也承诺将支付部分纳人财政预算,保障项目政府付费的及时支付。


5. 合同体系

(1)《PPP合同》(即特许经营合同)。由政府授权机构与项目公司、社会投资人签署。明确各方的权利和义务、特许经营范围和期限、项目建设和运营、项目付费、终止和补偿等 事项,为项目主合同。

(2)《股东协议》。由政府授权出资人和中选社会投资人签署。约定项目公司的出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等事项以及社会投资人的退出机制、融资责任和风险承项等。

(3)《施工总承包合同》。由项目公司与施工总承包单位签署。《勘察合同》《设计合同》《监理合同》《造价咨询合同》《检测合同》等项目前期和项目实施过程中有关管理、服务类合同。由政府方与相关服务单位签订。

(4)项目的《融资合同》《保险合同》等其他合同。由项目公司按国家有关法律法规要求与当事人签署。


三、案例点评

1. 领导重视

领导重视是最重要的保证,有句话说:“老大难、老在难、老大重视就不难!”PPP模式是新常态下各级政府稳增长的重要手段,也是实现新型城镇化的战略切人点。自国发43号文件出台以后,县委、政府领导高度重视PPP推进工作,县委书记强调推进PPP模式具有重要意义,是新一轮改革开放的主旋律,要创新政府管理方式,控制和化解地方债务,强化财政预算的约束力,让市场起决定性作用;提升城市建设品质和管理水平。


从2014年10月起正式推进PPP工作,并将“重点深化投融资体制改革,加快PPP项目落地”作为2015年深化改革的10个重点推进项目之一。


2. 完善机制

一个PPP项目实施过程中,往往需要涉及财政、国土、审 计、建设、法制等若干部门及政府平台公司的配合,如果政府方在实施PPP项目过程中,没有建立一个有力的政策保障体系,将大大降低项目实施效率,甚至致使项目停滞。所以,政府方在项目实施前需要制定一系列保障项目实施的政策文件,包括PPP相关机构的设定、PPP项目的实施指导性方案、各部门的职责分工等。上述两个项目能在较短时间内成功落地,很大程度得益于政府方机制的有力保障。


为加强对PPP项目建设的指导,规范PPP项目管理,党委政府集中研究、解决PPP项目建设难题,建立起了一套相对完善的管理机制,为PPP项目建设提供了制度保障:一是成立PPP领导机构。成立了PPP工作领导小组,由县长任组长,常务副县长任常务副组长。二是制定PPP配套政策。 结合国家相关政策和县内实际情况,制定出台了《政府投资 项目管理办法》《人民政府办公室关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)项目试点的指导意见》和《政府和社会资本合作(PPP)操作指南》《政府与社会资本合作(PPP)项目营运阶段监督管理办法》,用以指导和规范项目管理,所有PPP项目都能享受到相关政策优惠。三是建立PPP三级决策体制。 


第一级是由常务副县长牵头负责的PPP领导小组联审会;第二级是县长办公会或政府常务会;第三级是县委常委会。重大PPP项目需经三级决策通过后方予实施。四是制定PPP操作流程。包括人PPP项目库操作流程和正式操作阶段操 作流程。五是完善了招标采购程序。原则上所有项目采购都实行公开招标,采取合作伙伴和施工单位“两招合一招”的办法,并将PPP项目咨询费用纳人了评审范围,制定了PPP项目咨询费用计取标准。六是设置了“PPP项目和产业配套资金”。县级财政年初预算安排了“PPP项目和产业配套资金”5000万元,专项用于PPP项目前期工作。


3.借力专业机构

为保证项目的顺利实施,政府充分发挥专业咨询机构作用,为项目实施方案、财务分析报告、特许经营合同、股东协议等文件的编制提供支持;同时,在项目实施的每个阶段,都由咨询机构提供专业的咨询意见,指导项目的推进,这对项目决策科学化和操作规范化发挥了积极作用,也为项目成功运作奠定了坚实基础。


例如为顺利推进PPP项目建设,XX市聘请了北京金准咨询有限责任公司作为PPP项目建设的总顾问,为PPP项目建设提供全面的技术支持;建立了《PPP项目咨询中介机构库》,引进了国内知名的咨询公司,专门负责为县域内PPP项目提供全方位的咨询服务。


4. 市场测试

在一个公益性PPP项目的实施过程中,政府方会多方综合评估该项目的社会效应、政府自身的财政承受能力;从社会资本的角度来看,也会考虑项目的收益性、政府的支付能力等。如何平衡好两者之间的利益是项目能否成功的关键因素。政府方在项目边界条件制定过程中,应经过详尽调查 和分析,充分了解潜在投资人的意愿。在实施方案初步完成之后,仍就实施方案中提及的核心点与潜在投资人作详尽的讨论,最终通过讨论形成共识。在实施方案的制定过程中都与潜在投资人进行了多次沟通与洽谈,这为项目后续采购工作的顺利开展奠定了坚实基础。


5.投标人资格条件设置

由于PPP项目对项目投资人的投、融资综合实力,建设、运营维护管理的操作实力等各方面的均衡需求比较复杂,如 果单一针对能够具备上述所有能力的一个私人部门而设置潜在投标人资格条件,能够有实力进行投标报名的企业相对会较少,那么就会侧面排除一些在某一个方面具备较强实力的潜在投标人。因此,本案例在潜在投标人资格条件的设置上允许多个私人部门组成联合体进行投标,但原则上不超过两家,并要求由具有相应的施工资质及经验、业绩的一方担任联合体牵头方,并对其股权比例也作了相应要求。本案例中,通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质,并且具备能够完成本项目的投融资能力和具有从事类似项目经验的私人部口来负责项目的投融资、建设、营运、维护管理等工作。同时,地方政府要求组建的项目管理公司将项目的主体公司委托给参与组建项目管理公司的私人部门主体,或者中标联合体具备前述相应能力的施工总承包单位。如 一来,本项目对社会资本的投资吸引力将大大加强,地方政府也可以同时通过项目管理公司直接对整个PPP项目协议的履约情况进行监管。


6.投标控制价

由于本项目总投资较大,我们在项目市场测试过程中发现,对本项目感兴趣的潜在社会投资方多为大型施工企业。 PPP项目区别于以往的BT类或传统投资施工类项目,其涵盖的内容包括项目的投资、建设以及后期部分运营、管理以 及移交的全生命周期。当PPP项目的社会资本和施工承包方为同一主体时,如何有效控制项目建设成本,合理减少政府方在整个项目周期内的支出,保证政府方以最少的投资完成整个项目就成为项目实施方案研究的重点和难点。咨询公司通过专业的财务测算,可以设定投标控制价来规避政府方投资控制的风险。


以上内容摘自清华大学出版出版的《县级政府实施政府与社会资本合作(PPP)入门与实践》



内容来源:书问

作者童玫, 刘军, 编著
出版清华大学出版社
定价46元
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