北京重组

2018-12-12作者:编辑:刘探花

一、

真正开始动了,说的反倒少了。

 

几年前,北京新规划刚出来的时候,各种消息到处走,现在真刀真枪动起来,人们的兴趣好像反而且减少了。

 

前些天一直在往通州大厂跑,着实被那边的建设热情给惊到了,才想再和大家讨论一下这个话题。

 

为了把这个话题聊清楚,我翻阅了从2014年初到现在的若干资料文献,查阅的文字可能装得下一萝筐。很辛苦的。所以你们要认真地看,传和听,不如弄清的好。

 

我查这么多资料,主要是想帮助大家疏理几件事情:一是东西城倒底合不合并;二是习大大在这个事情是怎么表态的;三是人们都拿东西城合并这事和华盛顿特区相比,这两者倒底有没有可比性;四、腾笼换鸟要腾走哪些鸟。

  

二、 

“东西城合并”是大家谈得最多的一个话题。

 

这个话题并不是现在才有的事儿。早在14年前,编制2004年版“北京总规“的时候,就有这方面的备案。一直到2015年年底,才由北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明在正式提出。连在国际城市论坛京津冀协同发展年会上提出,推动老城重组,优化调整东、西城行政区划,建立中央政务区或首都区。这是“东西城合并”的说法第一次传出。2017年5月,北京市规划和国土资源管理委员会对坊间流传的“一核一区”正式回应,称“一区”是指以西北部山区为主的生态涵养区,一核是指首都功能核心区。首都功能核心区的概念第一次有官方回应。

 

在后来的“北京总规”草案中,核心区的概念进一步清晰:核心区是政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区;历史文化名城保护的重点地区;彰显国家形象的重要窗口,主要指东城西城。这里对首都功能核心区的地域作了确定。

 

十年前,当时的东城、西城、祟文、宣武四个区合并为两个区,之后就一直有呼声呼吁东、西城进一步合并。“北京总规”提出“一核”的概念,并置于空间布局的首要位置,之后北京中心城区非首都功能开始疏解,外界认为,东、西城合并重组成立新的行政区的可能性大大增加。有媒体援引知情人士消息称新版,“北京总规”送审稿已经为中央政务区在空间上预留了位置。

 

金融界对这一信息最为敏感。当时方正证券首席经济学家任泽平撰文坚称,中央政务区推出的可能极大,他认为,如果“老城重组”只是一般的行政区划调整,这断然不能与被称为“千年大计”的雄安新区并列成为中央推进京津冀协同发展的重要思路。据此判断,设立中央政务区极有可能。

 

2017年6月19日,北京市委书记蔡奇在中共北京市第十二次代表大会上也表示,未来五年,北京发展将形成新骨架,对北京老城进行重组,推进建设北京城市副中心,整体上形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。这是官方对北京城市空间布局最权威的信息。 

 

二、

习大大对这事儿怎么表态的?

 

北京老城重组的工作真正提上日程,是从2014年中央出台的京津冀协同发展战略以后。此后习近平两次视察北京,对此事起到了直接推动作用。

 

2014年2月26日,习近平视察北京,要求坚持和强化北京首都核心功能,调整疏解非首都核心功能,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

 

2017年2月24日,习再次视察北京,并提出“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这样一个核心问题。当年6月底,习近平还在中央政治局常委会议上,听取北京城市总体规划编制工作的汇报,并发表重要讲话。

 

京津冀协同发展也在这一期间被上升到国家战略层面。

 

同时,2015年初,在中央财经领导小组会议上,习近平提出了“多点一城、老城重组”的思路(“一城”即雄安新区)。同年4月,中央正式通过了《京津冀协同发展规划纲要》。

 

之后,北京市委常委会在召开扩大会议传达学习习近平在中央政治局常委会会议审议新版“北京总规”时的讲话精神时,将“一核”与北京城市副中心、雄安新区同时提及。会议上指出要把握好“都”与“城”的关系、“舍”与“得”的系系,以及“一核”与“两翼”的关系。

 

很快,这一思路被列入北京市“十三五”规划。

 

之前的“北京总规”仅报国务院审批,而这一次是上报中共中央、国务院审定,这是不同寻常的,在城市规划审批中很罕见。

 

三、

人们喜欢拿东西城合并这事和华盛顿特区相比,这两者倒底有没有可比性。

 

外界普遍认为,老城重组后设立中央政务区,未来首都或与北京分开,首都是首都,北京是北京。


话说得这么轻松,而事实上,重组没那么简单,它不是一个简单的拼盘。

 

首先,现有行政区划合并,一个现实的问题是,合并后会造成的冗员怎么安置。相关信息显示,2010年“东西文武”四区合并产生的冗员问题,到现在还没有完全解决。

 

另外,此前规划所发生的时代背景与前几版不同,这里面还涉及到京津冀协同发展的问题,这是一个新的历史起点,也是一个重大转折期,大家都首都发展有了新的要求和新的期待。正是因为这样,北京重组因此需要有更大的视野。

 

坊间学者曾分析,如果设立中央政务区,极有可能成立中央政府派出机构,虽然在行政区划上属北京,但主要事务不再由北京市负责。在派出机构模式下,中央政务区不能设置人大、政协,公民的选举权和被选举权只能通过北京实现。

 

外界也因此拿这种形式与华盛顿特区模式相对比。

 

华盛顿特区不隶属于任何一个州,它直属于美国国会,其面积178平方公里,人口65万左右。在众议院仅有一名没有选举权的代表,在参议院没有代表,有3张总统选举人票。这种行政设置,在美国等联邦制国家行得通,但是在我国,则没有相关的法理基础,并且还有可能会给京津冀区域的行政协调增加难度。

 

此外,我们的行政体制也是一个制约因素。何况这种设置与国家提出的京津冀协同发展战略的初衷也是背道而驰的。因为首都特区和北京市一旦分离,未来北京几乎所有重要的市政公用设施都会跨行政区划,如北京地铁1号线、4号线、5号线、6号线等,在管理协调上更加复杂。如果协调不好,这不但不利于京津冀地区的协同发展,反而会增加融合的难度。

 

在这种情况下,建立专门服务于中央和国家的政务中心区,成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区是比较现实的做法。未来的中央政务区很可能是一个功能区的概念,该区域将以中央机关布局为主。而重组后的老城,或将采用其他的名字命名。

 

四、

腾走的鸟会去哪里?

北京目前出现的若干问题,都可以归结为“大城市病”,“大城市病”带来的问题是推动北京重组关键因素之一。

 

解决“大城市病”的一个重要条件是把“首都属性”与“北京属性”区分开。而“都”与“城”的关系怎么分开?北京的首都属性固化了北京与其他地区的要素流动方向:中央不需要北京大力发展经济;而北京是一级地方实体,它需要发展经济,需要用经济来解决城市的问题。专家学者认为,要疏解北京非首都功能,得围绕“都”的功能来谋划“城”的发展,以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。可是具体到实施上,问题就有很多,就拿最基本的来说,怎么管理?人口怎么疏解?

 

事实上,东西城这几年已经开始疏解人口和产业。到2016年年底,东西城有常住人口214万,按照北京市政府规划,到2020年,东、西城将疏解33万居住人口;按规划,生产制造业企业在2017年底前就将全部退出东、西城。

 

新版“北京总规”也说明这是一个名副其实的“减量规划”,它确定了人口总量上限。根据这份规划,北京将按照以水定人、以水定地的要求,确定全市常住人口到2020年控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定控制在2300万人左右。

 

按此规划,北京常住人口增量、增速保持双下降,城六区常住人口持续减少,2016到2017两年城六区常住人口规模累计下降74万人,年均下降3%左右。

 

此外,建设用地也有严格规定,2020年城乡建设用地规模逐步减量到2860平方公里左右,而北京现有的城乡建设用地规模为2921平方公里。到2030年,则会减至2760平方公里左右。

 

所以,北京重组的过程是其实一个“减量发展”的过程。它的一个重要条件是需要以京津冀一体化为基础,形成一个优良的宏观大环境,这也是我们看到的副中心对岸的大厂近期大力建设生态的动力之一。北京重组疏解出去的产业和人口必然需要这些地区来承接。所以这些地区和北京之间必将打破行政藩篱,共建一个新的繁荣地带,这是形成促进北京重组升级的良好环境的一个重要因素。



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内容来源:书问

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