中国房地产问题的症结

2018-12-29作者:毕竞悦, 著编辑:书问阅读

中国房地产问题的关键症结在于土地财政。土地财政一词是对“土地财政收入在地方财政收入中所占比重较高”现象的一种形象说法。土地财政作为一种颇具中国特色和时代特点的事物,对中国的现代化建设起到了积极的作用,但是弊端也逐渐彰显。


政府为什么要从土地中获取收入

在计划经济的条件下,实行福利分房,不存在房地产市场、不存在商业用地,因而也就不存在土地财政收入。土地财政收入实际上是市场经济的产物,无论是在土地私有制国家还是土地公有制国家,政府都需要从土地资源中获取一定的收入。


财产权虽然是一种天赋权利,但是财产权的实现却需要政府予以保护,而政府的运作需要成本,这就是权利的成本。英国思想家边沁说:“财产和法律同生共死。法律产生以前没有财产而言;一旦消灭了法律,财产就不复存在。”美国法学家、大法官霍姆斯也说:“财产权,是法律的创设,并非源自其价值,尽管它是可交易的。”因而,要维护公民的土地权利,就需要拥有土地权利的公民付出一定的成本,这就是政府土地财政收入的来源。


政府土地财政收入也是对土地绝对私权的一种限制。中外历史上都曾爆发过许多起义,其中原因之一便是土地兼并导致底层民众失去土地,也就是失去赖以生存的基础。被视为自由主义鼻祖的洛克认为,土地私有的一个前提条件是,在自己享有土地的同时保证其他人也拥有土地。也就是说,少数人不能拥有过分多的土地。我们许多人看重的是洛克保护财产权的观点,却忽视了洛克谈限制绝对私权的观点。土地是一种特殊的资源,特殊在每一个生活在地球上的人都需要土地才能生存,而地球上的总土地面积是有限的,如果少数人拥有过分多的土地,那么也就剥夺其他人的基本权利。因而,政府需要出面对此予以调节,对于土地权利施加一定的成本。


在中国,土地属于国有,这构成中国政府财政收入的一个重要来源,对于一个发展中国家而言,可以解决许多公共服务问题。20 世纪80 年代后期,深圳、厦门等经济特区首先仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资,从此开创了土地财政。


综上所述,政府从土地中获取收入具有必要性和合理性,但问题的关键在于,政府从土地中获取的收益要用于公共服务,而不是让某些政府官员趁机谋取部门利益甚至私利。然而,我国目前土地财政收入制度中一个重大的问题是,大部分土地财政收入缺乏监督,土地财政的许多弊端都可以从中找到根源。


土地财政之弊

土地财政收入主要包含2 大类:一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。目前,地方政府看重的主要是土地出让金,在少数地方,土地出让金甚至超过地方政府的其他收入之和。


1994 年的分税制改革极大地压缩了地方政府的税收分成比例,因而土地出让金大受地方政府欢迎。不受监督的权力必然导致膨胀,与土地有关的收入急剧膨胀,也就不足为怪了。从理论上看,土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府一次性收取若干年的地租。由于目前地方一二把手的实际任期都较短,几年后便调换岗位,这导致地方官员追求短期利益和政绩,客观上促使多卖地、快卖地、早卖地。土地财政实质上演变为一种依靠透支社会的未来收益谋取眼前发展的工具。中国土地协会副理事长黄小虎把此形象地比喻为“寅吃卯粮”。


“寅吃卯粮”毕竟不能长久。据国土部介绍,“十一五”期间,全国共批准新增建设用地3 300 多万亩,平均每年660 多万亩。要守住18 亿亩耕地的底线,可用的新增建设用地已不多,将面临没有新增建设用地的尴尬。到时候,土地出让金从何而来呢?只能靠拆迁和置换宅基地来实现,事实上,由于土地指标的紧张,近年来,地方政府已经开始靠“强”拆和“赶”农民上楼来获得“新增”土地了。按照规定,旧城改造调整出的土地,经省国土厅批准再用于建设,不占用土地指标。因此,许多城市建筑便成了短命建筑。


比如,武汉市洪山区马湖村,2003 年前后启动建设,至2008 年三期工程完工,到2010 年3 月,400 套联排别墅已拆迁,寿命仅1 年多。“强拆”“血拆”一度盛行与土地财政的这种弊端关系密切。


走向公共财政

目前土地财政的问题也可以表述为“土地的地方化”。我国的土地是国家所有,但现实中却演变为地方“所有”,地方政府靠土地“牟利”。由于土地出让收入由地方政府“自收自支”,缺乏收支规范与监督机制,土地的地方化又导致土地征收征用泛滥,本该用土地财政收入承担公共服务的政府,成了与百姓的土地权利相对立的“盈利者”。


在市场经济比较完善的国家,土地财政主要来源于土地保有的税收环节。土地保有税,也就是我们常说的房产税空置税,可持续,可以起到调节房地产市场、调节收入分配的作用。


我国的土地财政亟须规范,要减少征收税费的环节,减少政府对土地财政的依赖,土地财政的收支要真正体现土地国有、服务于公共事业。当然,更细致的安排还需要把土地财政收入在国税与地税之间进行重新分配。



以上内容来自由清华大学出版的《1978-2018中国四十年社会变迁》



内容来源:书问

作者毕竞悦, 著
出版清华大学出版社
定价49元
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